欧树军:必须发现社会

社会必得发现

大约一百年前,1918年,由美国统计协会主席John Koren领衔,来自美国、英国、法国、德国、意大利、俄罗斯、澳大利亚、加拿大、比利时、丹麦、荷兰、挪威、瑞典、奥地利、匈牙利、爱尔兰、印度、日本十八国的统计官员和学者济济一堂,共同纪念美国统计协会成立七十五周年,大家借此机会回顾了各自国家的官方统计史(John Koren(Collected and Edited), The History of Statistics: Their Development and Progress in Many Countries, in Memoirs  to Commemorate the Seventy Fifth Anniversary of The American Statistical Association, American Statistical Association, 1918)。那么,官方统计史是一部什么样的历史?它首先并且主要是一部各国如何认识一个真实的世界的历史,或者说国家如何发现社会的历史,也就是八十年后的1998年,耶鲁大学学者詹姆斯·斯科特超越统计史描述,从政治人类学角度予以理论化的“国家的视角”(seeing like a state)。

斯科特告诫说,这种追求高度现代化(high modernization)的国家视角,希望将社会事实简单化、标准化、清晰化,忽视了地方传统的多样性、复杂性和原生的社会实践知识,从而导致前苏联集体农庄、坦桑尼亚强制村庄和巴西巴西利亚建设之类原本旨在改善人类境况的社会工程失败了。十年后,2009年,斯科特区分了平原国家和山地国家在可治理性上的巨大差异,人们由此得见(国民)不被(国家)统治的艺术(James C. Scott. The Art of Not Being Governed: An Anarchist History of Upland Southeast Asia. New Haven: Yale University Press, 2009)。西方国家一百六十年来发现社会的种种努力,突显了国家对社会知识的需求。

我把这种国家欲求发现社会的知识需求称之为“认证”,针对人口、财产、物品、行为和事务,有身份、财产、福利和社会经济认证四大类型,又有事实与规范两个层面。没有社会知识,无法建构和维系一整套国家治理体系,在这个过程中,国家治理依赖社会知识,从而将触角伸向社会,而社会本身也出于种种理由,或配合、或逃避国家的知识需求。外在的显性国家行为,有着内在的隐性知识需求,认证与反认证成为国家与社会关系鏖战的另一个战场。

如果仅仅把收集社会事实界定为“认证”,可以说认证由来已久,有国家的地方,就有认证。然而,这种着重于收集社会事实的认证往往只是一种“前现代”认证,也就是说不那么先进、组织化、系统化、标准化和制度化,主要体现在三个方面:一是功能混杂,身份认证与财产认证往往拧在一起,福利认证、社会经济认证则基本缺乏,这与前现代认证主要用于征兵、征税、征役有关,比如古希腊的“公餐礼”和“取洁礼”、古罗马执政官图利乌斯开创的定期人口普查以及中国宋代以前的户籍制度。二是可信度不高,人口、土地调查偶一为之,各类事实长期模糊不清,只有估算,没有确数;只有估计,没有统计。三是分散使用,政府部门将自己掌握的社会事实视为专有财产,专“款”专用,其它部门只能另起炉灶。用于地方事务的,不能为全国事务所用。用于征派赋税劳役的,不能用于福利保障,不能用于社会治安,互相隔绝。因此,如果只是收集社会知识,社会不必然得到发现,国家的失败、失灵在所难免,对强力的依赖也就与日俱增,结果就必然是直接或间接的人民大众的命运多舛。

Servius Tullius Run Over by Tullia

如何避免前现代认证的种种弊端,发现真实的社会,认识一个真实的世界?理想达成的程度取决于判断标准的设定,理想有多远大,标准就有多严格。让我们姑且再次诉诸现代性思维,把现代认证制度视为国家发现社会能力的评判,把“认证国家”界定为拥有现代认证制度、在收集可靠事实基础上建立统一规范的现代国家。

也就是说,所谓“现代认证”必须是在可靠事实基础上建立统一规范的有效认证体系。它必须是包括人、财产、物品、行为和事务五种知识来源在内的全面体系;它必须掌握这些社会事实真实的名称、数量、位置、流动方向和真假优劣等基本属性,进而赋予唯一标识,可以准确识别;它必须是特征化的,人和物是认证的落脚点,对身份、财产、产品、行为、事务的认证,最终都要归结到人上,归结到物上,归结到人和物的各种物理特征、社会特征和经济特征上;它必须是分类明确、规则精细、标准一致的,必须在全国范围内贯彻执行的统一规范,不仅用于地方治理,更要用于中央政策,特别是在不同政府部门之间互联互通。只有遵循这些现代认证原则的国家,才算是“认证国家”。

“税收国家”、“预算国家”、“福利国家”与“监管国家”等“良治”制度体系,都离不开“认证国家”的生长、成熟。因此,向“认证国家”转变,是发展中国家现代化道路上绕不开的历史任务。但是,作为一种适应复杂的大规模社会结构条件的现代治理机制,“认证国家”不是在某个单一的转折点上瞬间生成的,不同政策领域的生成时间也不一样,但总体上是首先在工业化国家实现的。下面就让我们看看从独立建国到进步时代的美国如何发现社会。 

发现社会:从独立建国到进步时代的美国经验

与英国、法国等欧洲国家相比,美国向“认证国家”的转型具备后发优势,让我们依据John Koren等人的统计史回顾简要梳理美国的经验。殖民时代,英国贸易局对十三州殖民地分别做过38次人口调查,但没有全境性普查。独立战争时期,大陆议会决定由各殖民地分摊300万元的军费和一般福利开支,按照各地人口比例分配,因此要求各地普查所有白人、黑人和黑白混血儿数目,并将结果提交给自己。但是,最终只有马萨诸塞和罗德岛两地遵照执行,大多数州置之不理。而且,这个时期的认证制度存在不少问题,社会事实分散在各州,没有完整的统一记录,结果常常只是个总数,而且经常在不同部门之间互相矛盾;分类简单,比如种族、性别、年龄和婚姻状况,各州之间不存在统一的规范(John Koren 1918:711-712)。

美国建立认证制度的过程有两个明显的特点,一是先统一规范再提高事实可靠度,二是“强中央、弱地方”。

从独立建国开始,美国对社会事实的兴趣就显得比英国、法国等欧洲国家更为浓厚,这主要是因为确保财政资金来源的稳定事关新国家的生存大计。1789年独立建国直至内战时期,美国在财政上属于关税国家,与很多欧洲国家一样,它的政府收入主要来自对外贸易。因此,收集对外贸易的信息就成了联邦政府的首要职权。

1789年7月4日,美国第一届国会批准了汉密尔顿关税法,要求政府部门从当年8月1日开始收集对外贸易的全部基本事实。为什么美国的第一部关税法以汉密尔顿命名?这是因为,汉密尔顿不仅仅是美国独立的宣传机《联邦党文集》的作者之一,他还是美国财政部的创始人,这部关税法正是他起草的,而财政部当时最重要的职责就是征收关税。如果我们注意到这是美国第一届国会自成立以来通过的第二部法律,第一部是行政宣誓法;也是美国历史上的第三部法律,第一部是它的根本大法美国宪法,第二部就是行政宣誓法。我们就不难发现美国对收集可靠社会事实的重视。

麻烦在于,这部汉密尔顿关税法并没有指明由哪个部门收集这类社会事实。不过,美国国会没有让蚁穴掘空整个认证体系。在关税法生效的前一天,也就是1789年7月31日,一部专门规管对外贸易信息收集责任的法律就获得通过,并且第二天与汉密尔顿关税法同时开始实施。这部法律将收集社会事实的权力赋予美国的关税征收机构,也就是美国财政部,授权它“收集所有报告、乘客名单、运货清单和文件,并保存书面档案,列明所有此类清单、包裹、记录以及货物具体数目,审查批准船舰报关和离境手续,审查原始票据,估计应纳税额并接收税款,雇佣合格的过磅官、计税官、度量官和核查官,以及提供仓库。”它还进一步要求关税征收机构为所有交易保留清晰准确的账目,并且必须提供连续的记录。1790年通过的另一部相关法律,则要求收集更为详细的社会事实。

Alexander Hamilton

很明显,美国从建国之初就为了获得可靠的社会事实,以中央政府立法的形式,统一了制度规范,设定了具体执行机构及其详细职责。但是,此时的社会事实还不怎么可靠。原因有这么几个,首先是对外贸易事实的收集是个累人活,各港口需要很长时间准备向财政部提交的报表;其次,资料本身数量庞大,最终提交的往往只是估算得来的总数。再次,分类标准混乱,有些资料有价额无数量,有些则有数量无价额。国会对此很是不满,于1820年2月24日通过了一部法律,名字就叫“获得准确的美国对外贸易陈述法”,要求财政部的年度报告必须按照国别,列明进出口贸易涉及的商品种类、数量和价值,并在进出口报关审批时核定或者派员实地复核。从此,财政部长向国会提交的工作汇报,开始从概要简报转变成为详细报告(Koren, 1918:577-581, 584)。但是,实际上,在1820年奠定的报告大框架下,尽管此后四十年间报告的细节一年比一年多,但始终都只是概要陈述。

1866年,国会终于受不了了,决定在财政部下面设立统计局,来专门准备所有对外贸易、航运和进出口报告,并从年度报告变成每月报告。不仅如此,这个局还要准备年度船舶登记、注册和许可报告,国内公共事业报告,甚至还将触手伸到国内贸易:报告国内制造业的位置、原材料来源、市场、交换、运输、工资以及影响产业繁荣的其他事实。该局首任主任亚历克斯·德尔马在自己的第二份报告中坦率批评财政部过去的年度报告不准确,阙漏很多。财政部很是恼火,立马撤销了这个局,将其职责临时转交给国内税务总局专员(Koren, 1918:585-587)。

身份认证制度在美国的建立,也是从统一规范开始的。前面说过,1776年邦联宪章为了分配十三州在独立战争军费和其他一般开支中应承担的份额,要求各地进行人口普查。而各殖民地谁都不想因为自己的人口被高估导致自己掏的前比别人多,所以大家商定要开展一次全国人口普查,来获得准确的人口数字和土地估价,作为分配赋税的依据(Koren, 1918:670)。最终因为大多数州不配合,而不了了之。

美国历史上第一次普查是由联邦政府依照宪法授权在各州进行的,第一步就迈向了统一规范。但是,光确立规范还没用,可靠的事实不会自动上门,还是要一点点的收集。在这个问题上,美国认证制度建构道路经历了漫长的一百年。

早期美国政府大厅

我们可以把这条道路再细分为两段。第一段是1790-1840这五十年,这个时期的身份认证制度名义上是普查,但实际上只是清查,这主要是因为事实层面太过简单,可信度很成疑问。1790年普查只包括16岁以上和以下自由白人数,不区分年龄的自由白人女性数,其他自由人和奴隶(不分年龄、性别);1800、1810年才区分了五个年龄组,按年龄区分白人女性,1810年同时举办了制造业调查;1820年按四个年龄组、性别统计奴隶和自由有色人种,计入农业、商业和制造业人数以及未归化外国人数;1830年首次采用统一普查清单,按五岁一组统计白人,按六年一组统计奴隶和自由有色人,不区分种族的聋哑人、盲人、外国人也统计在内(Koren, 1918:670-682)。在农业国家,个人的身份与财产特征相对固定,易于确定,所以并不需要更为细致的区分。一旦从农业国家转变为工业国家,需要国家认证的个人特征会越来越多,这个时候就需要针对个人的特殊性建立明确的认证分类和精细的认证规则。

每次普查的范围都超出了宪法的要求,但仍相当简单。然而,国家对社会事实的兴趣和需求在持续扩大。1838年,总统范布伦在向国会提交的年度国务报告中,建议取消对联邦政府获取社会事实的权力限制,认为只要符合美利坚共同体的一般福利,就符合宪法,就应该得到准许(Koren, 1918:672)。国会随即在1840美国第六次普查法中,顺应了总统的意愿:“执法官应上报与矿产、农业、贸易、制造业、学校的全部信息,全面展示国家的工业、教育和资源状况。”国会甚至还详尽列明了所有必须收集的具体内容。然而,事与愿违,对社会事实的巨大渴求超出了1840年普查执行者的能力范围,导致1840年最终普查报告以不准确闻名于世。比如,受教育机会最大的人群反而出现了更多文盲,大学数量比实际情况夸大了一倍,有些地方根据户主的职业来划分人口。更过分的还有,在三份普查原稿中,第一份和第二份登记的屋主姓名不同,第三份打印版则给出了第三个名字(Koren, 1918:673-674)。

1850-1910这六十年是美国认证制度的改革时期。参众两院对事实的阙漏忧心忡忡,却又意见不一。众议院知足常乐,说这些事实错误正好说明了有必要建立一个普查局,参议院却说只要在1850年普查中改进准确性就可以了,改革因此变成了一场持久战。1849年3月,普查权被授予内政部,并设定了1850年普查的六大内容:自由居民、奴隶居民、死亡率、农业生产、工业生产和社会统计(Koren, 1918:674)。

1850年普查是第一次重要的认证制度改革,最重要的有两点,一是认证单位开始从社会组织、生产组织转变为社会个体、生产个体,二是个体的面貌开始在国家眼中变得越来越清晰。首先是认证单位的个体化,在人口认证中,调查单位从家庭变成了个人;在农业、工业认证中,调查单位也从调查区细化到每个农场、每个工厂、每个社会机构。其次,社会事实开始从总数变成细目,个体的面貌开始变得丰满起来:以往只调查性别、年龄、肤色,现在扩大涵盖到名下不动产、出生地、教育状况、识字能力、职业、当年内婚姻状况、是否聋哑疯呆,是否依靠救济过活,是否罪犯。与奴隶有关的资料也按个体上报。死亡率项目也极尽详细。

农业表划分为46个细目,包括每个农场的面积增减、价值、作物和机械价值、特定农畜数量、29种庄稼产量和宰杀动物价值。工业表也不例外,不仅覆盖制造业、矿产业、渔业、商业,还要求每笔价值总额达到500美元的产品或交易都要收集,还有投资、产品数量和价值、物质和燃料、动力以及男性和女性雇工的平均数。社会统计表则覆盖不动产估价、年度税收、大学、学院和学校、农作物、图书馆、报刊、宗教、符合救济资格的穷人、犯罪和平均工资等诸多社会事实。

从1850年开始,普查报告的汇总和最终撰写也做出改革,所有分类和编制都集中统一到华盛顿的普查局完成。美国的认证制度开始具有现代成分和特征,开始向“认证国家”转变。

美国普查局

三十年后,认证制度的第二次大的变革开始登场,这次变革围绕是否应该设立常设认证机构从而将认证制度彻底现代化展开。1869年,众议院普查委员会主席加菲尔德向国会提交法案,认为1850年普查法有很大缺陷,主要是实际调查职责划归司法官、执法官,他们都有繁忙的本职工作,不是由普查总监任命的,不完全听命于他,他希望对普查方式和组织过程做大调整。最终,众议院通过了该法案,但被参议院挡在门外。参议院不批准的原因很简单,因为这部法案建议设立专职的普查督察官取代原来的兼职执法官,普查督察官的任命权被授予众议院,而原来执法官任免权的掌控者正是参议院的诸位参议员。尽管权力斗争很是激烈,但加菲尔德的实质变革建议还是被纳入了1880年第十次普查法。第十次普查法任命了约150个普查督察官,两倍于从前的执法官,由他们负责选择合格的普查员。

第十、十一次普查,标志着美国对社会事实可靠程度的关注达到了历史上的新高度。这两次普查的问题都超过了13000个,最终结果堆积如山,分别长达19305页和21410页,最终报告要在普查结束后用八年时间整理才向社会公开(第十次:1881-1888,第十一次:1891-1897)。第十一次普查还设立了25个分部,鉴于之前的普查往往是普查总监单枪匹马,每次都新幕人员,从零开始,这种组织变革是深刻的。第十一次普查的总监抱怨说,在1890年普查启动时,他手里什么都没有,只有一些上次普查的空白表格。因为每次普查结束后,普查办公室就关门大吉,美国政府毫不关心普查档案的保存,有些被当废纸卖了,有些被烧掉了,有些找不着了。

但是,固执的美国国会此时仍然坚持认为,仅仅依靠设立一个机构,并不能避免出现类似的错误。1896年3月,劳工专员受命准备了一份“建立一个常设普查局计划”草案,总结了临时组织普查的三大缺陷:(1)同一时期问题太多,(2)普查缺乏连续性,(3)人们看上去对整个普查机制很不满。之后,这份计划被提交给国会,并形成了与之相关的几个法案,不过这些法案最终都没有成为正式法律(Koren, 1918:681)。

1899年,美国最终成立了一个常设普查局,根据1903年编制法,这个局由从内政部划归商业劳工工部(即后来的商务部)。随着常设普查局的成立及其承担的第十三次普查的展开,美国在1910年代正式转变成为一个“认证国家”。1910年普查涉及人口、农业、职业、制造业、矿产几大类。在两次普查的间歇期,普查局还进行制造业普查,财富、债务和税收普查,被抚养人、残疾人和少年犯普查,宗教团体普查,渔业普查。每两年进行一次美国官员普查,覆盖47万公务员。每年还为登记区统计死亡率、结婚和离婚率,当时美国有6300万人,每年死亡90万人。每年还收集3000人以上的大约200座城市的财政数字(Koren, 1918:682)。

普查局还承担社会经济认证,包括工作女性、工薪阶层薪酬、童工、黑人数量、文盲、工业区、移民、市政电子火警和治安巡逻体系、儿童比例和性别比例、年龄、生命统计、森林产品统计、人口估算、铁路资产评估、海盗与市级财政、波多黎各矿产与电力工业,人口地理分布、教师、8000-25000人的城市。还负责发布“一个世纪以来的人口增长”报告,以及其他小册子,比如1915年就发布了长达200页的黑人人口手册。这类手册在1914财政年有250个之多。

美国认证制度的第二个特点是“强中央、弱地方”。中央一直领先于地方:联邦层面的全国性普查从1790年就开始了,尽管事实层面的可靠性有待提升;联邦层面也早就设立了普查机构,尽管前五十年是临时机构,美国的第一个地方普查机构出现于1869年,即马萨诸塞州劳工统计局;联邦层面的国家认证涉及国计民生的方方面面,而地方认证的最主要职责则是一般行政事务、生命登记、最低工资、地方农业和矿产以及堕胎事务等;地方认证的质量也远远比不上联邦,地方的会计体系也不大统一、不大可靠。因此,美国普查局还承担了“中央支援地方”的职责,帮助各州县市镇政府改进认证制度。

常设认证机构的建立,认证单位的个体化,认证类型身份、财产、福利和社会经济认证兼容并包,认证技术的改进,大大提高了社会事实收集的准确性,这些社会事实层面的认证制度变革,共同作用,将美国从规范统一、事实不可靠的不平衡认证状态,转向了以全国性税收数据库、全国性社会保障数据库和全国性犯罪信息数据库为三大支柱的强大“认证国家”。

一点启示

这些美国经验也许可以给我们一点点启示。中国正处在从“前认证国家”转向“认证国家”的进程之中,我们在收集事实和统一规范上都存在一些问题。就前者而言,中国认证制度面临的最大问题,不是缺乏一个全国性的中央认证体系,而是收集来的社会知识可信度不高。中国认证制度更大的问题出现后者,突出表现为在使用上太分散,不仅地方政府各有一套,中央政府的不同部门也自行其是。在不同的政治领域,问题不尽相同。

首先,中国的全国性税收数据库已经拥有完整统一的纳税人身份和财产事实,但至今仍然无法弄清楚哪些人是富人、哪些人是穷人,不知道高收入者到底有多少,究竟应纳多少税。其次,中国的全国性社保数据库仍然不拥有全国范围内完整统一的福利受益人身份和财产事实,这导致人们的福利待遇因为省份地区不同而不同。更为严重的是第三,全国个人身份数据库、全国性税收数据库和全国性社保数据库这三大认证制度彼此隔离,不互联互通,这导致中国虽然拥有现代化的认证手段,却仍然在很大程度上摆脱不了对“以户籍管人”的社会控制机制的依赖。

中国的社会政策也因此存在政治失灵现象,住房政策领域只是冰山一角,更多质疑指向社会保障体系的种种福利欺诈乱象。因此,中国在发现社会上仍有很大的改善空间,我们已经基本拥有相对可靠的社会事实,未来重心主要是改进规范。

建构基于可靠事实和统一规范的有效认证制度,目的是把一个两眼一抹黑的盲目政府,转变成为一个有充分知识支撑自身行动的政府。如果国家不能发现一个真实的社会,政府行动没有事实支撑,没有规范指引,它就无法准确界定绝大多数人的经济社会状况、需求和期待。一个不了解绝大多数人状况的政府,不可能成为一个高度负责、及时回应的现代民主政府。要建立一个高度负责、及时回应的现代民主政府,首先要让它看得清,要让它看得清,社会就必须得到发现。

参考书目:欧树军,《国家基础能力的基础:认证与国家基本制度建设》,中国社会科学出版社,20135月第1版。

阅读书目:

John Koren(Collected and Edited), The History of Statistics: Their Development and Progress in Many Countries, in Memoirs  to Commemorate the Seventy Fifth Anniversary of The American Statistical Association, American Statistical Association, 1918.

James C. Scott, Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed, James C. Scott, New Haven, Yale University Press, 1998. 中文版,詹姆斯·斯科特,《国家的视角:那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》(修订版),社会文献出版社,2011.

James C. Scott, The Art of Not Being Governed: An Anarchist History of Upland Southeast Asia. New Haven: Yale University Press, 2009.

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